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特朗普颁布的行政命令

宋小庄



俗话说“新官上任三把火”。这是说新官上任要树威、表示决心、展现有为,接下来的工作才会顺畅。但凡事“过犹不及”,美国总统特朗普似有过之。他上台之初,每天都有一两把火,甚至是三把火。美国实行三权分立,不是行政主导,但他的做法就是行政主导。香港实行行政主导的政治体制,应当可以超越美国。



美国是移民国家,由移民构筑“美国梦”,但特朗普鉴于外来移民对社会造成的不安,以防范外国恐怖主义者入境,向特定国家的入境者“开刀”。1月27日,特朗普签署行政命令,简称为“禁穆令”,在120日内暂停全球难民入境,在90日内暂停伊朗、苏丹、叙利亚、利比亚、索马里、也门、伊拉克7国公民入境。



这个举动引起华盛顿州检察长Bob Ferguson的不满,1月30日他向西雅图联邦法院状告总统、国土安全部长John F. Kelly和代理国务卿Tom Shannon。2月1日原告修改诉状,加上明尼苏达州检察长为第二原告。2月3日,西雅图联邦法院法官罗巴特(James Robart)裁决暂停执行“禁穆令”。特朗普把该法官骂得狗血淋头。2月4日美国司法部当即请求美国联邦第九巡回法庭紧急搁置该法官的裁决,被该法庭法官拒绝。但该法庭没有拒绝上诉,要求双方提交有关的法律文件资料,并举行听证,然后再由该法庭法官裁决,但2月9日的裁决结果是维持原判。



特朗普迅速调整政策



按照特朗普的性格,他会让司法部长继续上诉到联邦最高法院作终审判决。但出乎意料的是,特朗普没有这样做。他于3月6日颁布了名称相同的新行政命令,这说明在短短6周时间内,迅速调整了政策(新行政命令在3月15日遭马里兰州及夏威夷联邦法院颁令暂缓执行,3月17日特朗普政府提出上诉)。



在美国历史上,最高法院是支持总统扩权、进行行政主导的,并创造出不少理论和案例。为了纠正1776年不能适应当时独立形势的《邦联条款》,1787年的美国宪法较为匆忙而简陋,当时定下了三权分立的框架,只有7条条文。后来感到对人权的保护不足,1791年增加了10条修正案。200多年来,才又增加了10多条修正案。美国宪法现有30多条条文。对像美国这样国情复杂、地区差异显著、社会矛盾激烈的多民族国家,宪法条文的数目偏少。



然而,美国联邦政府是强权的,其总统是世界上权力最大的总统,在遇到国内的司法挑战时,最高法院经常总是站在总统这一边,支持总统扩权,总统则几乎是在挑战中扩权。但如果一味上诉,可能出现例外。



华、明两州检察长起诉的主要依据是总统的行为违宪、违法、违国际公约所保障的人权,其中主要的几点是:



(1)宪法的程序正义。主要是引用宪法第5条修正案,该修正案的要点是未经正当法律程序,不得剥夺生命、自由或财产。由此引伸到对所有人的平等保护,禁止未经正当程序,剥夺个人自由,不得优待或歧视任何宗教。特朗普的“禁穆令”,是有歧视伊斯兰教和穆斯林教徒意味的。美国的行政程序法也有具体的要求,也未得到遵守。



(2)法律规定的移民和归化。美国法律禁止联邦政府在发放移民签证时有种族、国家、出生地和居住地歧视,禁止对任何宗教作歧视安排,对抵达美国口岸的外国公民允许申请避难,有不被递解的权利。对在外国遭受酷刑有证据者,联邦政府不得在当事人不情愿的情况下遣返回国。对此,联邦政府不得有随心所欲、违宪和违法的措施和行为。



(3)各州有剩馀权力。美国宪法第10条修正案规定,除明确归属于联邦政府的权力外,联邦政府无权迫使州政府执行该行政命令。这场官司表面上是保护人权之争,但实质上是联邦和各州权力之争。美国是联邦国,联邦和各州分享主权,但各州享有剩馀权力。特朗普上台后,接二连三改变前联邦政府的举措,已经引起受影响州份的忧虑和抵制,估计今后诉讼还会接踵而来。



为了避免受挫,特朗普放弃上诉,以颁布新的行政命令代之。后一个行政命令修正前一个行政命令引发争议的地方,主要包括:一、新命令3月6日发布,但到16日才生效,减少其霸气;二、在之前7个被限制入境的伊斯兰国家中,排除了伊拉克,对被排除的6个国家,还逐一说明了理据;三、有关国家已经取得签证者入境不受该行政命令限制;四、已经获得难民身分者的入境不受限制;五、对叙利亚的限制是临时性;六、明确表示有关命令没有宗教歧视的考虑。这种安排令人大开眼界,两个行政命令可以并存,只是两者有矛盾的地方,后者优先,这样特朗普就没有败诉。国会的共和党人已经表示支持。



戴镣铐跳舞 才能达至高境界



回想香港特区,在曾荫权主政时期,他也知道香港《基本法》有行政主导的设计,第48条第4项也明确规定行政长官“决定政府政策和发布行政命令”,而特朗普的行政命令在美国宪法是找不到依据的。计较起来,香港特区有更有利的条件。但任何权力都不是绝对的,行政命令也是有局限的,要戴着镣铐跳舞,才能达到舞蹈的至高境界。为了体现强政厉治,他曾颁布“窃听令”,因司法复核而惨遭“滑铁卢”。但他却未能像特朗普,立即作出对策、调整。人们还以为香港基本法设计得不够好,其实是不知道特首和政府跳舞的功夫不到家。平日不用功的特朗普已经70岁了,却能在6周内把行政命令的舞蹈跳得出神入化,令人刮目相看。



作者是全国港澳研究会理事、深圳大学港澳基本法研究中心教授



香港  明报




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