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水务改革没解决任何问题反倒引发无数罪恶



撰稿记者冯建维。

冯建维


半个世纪以来,我国荒漠化及严重水土流失地区的面积各增加了约一倍半,等于丢失了约350万平方公里土地,占全国总面积的三分之一。这还不够触目惊心吗?为什么在政府不断投入资金、不断搞水土保持科研的情况下,水土流失反而越来越严重?道理很简单,就是农民只有不断变化的农地承包权而没有产权。几十年来,他们从不把承包地等同于自家的家具和粮食,甚至抛荒以至放弃承包权的大有人在。世界上会有人白白放弃自家的财产吗?

经常有乡村干部甚至省部级领导公开指责中国农民素质差、太懒惰,说给他自己家干水土保持都不愿意出工。然而,那怎么是他自己家的财产?集体所有的农地,农民是没有抵押和买卖等处置权利的,这样的财产怎么会是农民自己家的呢?不是有人论证:集体所有制也是公有制经济的一种表现形式吗?既然农地是公家的,那就一定不是某个农民的,农民竭泽而渔式的使用生产资料,就是可以理解的了。

事实上,农民出于经济人本能常常抵制、乃至暗中破坏水土流失治理。这听起来费解,却是现实。根据计算,水土流失治理中横坡打垄将减少3%耕地,地埂植物带减少6%,梯田减少20%。希望增产增收的农民为了减少损失,往往采用蚕食的办法逐年把水土保持工程毁成原状。农民这种在自家承包田里的损害集体财产犯罪很难取证并追究,因为官府不可能派上亿警察到18亿亩耕地上看著农民耕作。所以各地政府可以去查一查:五年后的水土保持工程是否还在?而若农民有完全产权,这种竭泽而渔的事情就不会发生。

当然,从大的趋势看中国改革史,中国的产权改革进程一刻也没停止过。但决策层不会轻易用给农民农地产权去解决涉农水利乃至所有与农业有关的问题,因为那是要冒政治风险和经济风险的。有关农地产权改革的政治风险,是指政府将因此丧失对国内大部分耕地的控制权;所谓经济风险,是指农民有了完全产权后,就有了无限谈判权利,地方政府将再也无法随心所欲地征地并在其中牟取高额收入。

笔者在发言中还批判了水保工作中的“科研决定论”:50多年的黑土地水土保持科研,我们已经有了相对成熟的治坡、治沟和防治水蚀、风蚀及冻融侵蚀的技术。但这些技术,又有多少走下了学者的书架,转化成现实的农业生产力和生态环境,从而成为活生生的现实?去黑龙江省水保科研所查一查就会看到,大多数花费巨大的水保科研成果躺在卷柜里无人问津,重复拿钱去观测3度、5度、8度坡耕地的土壤侵蚀模数,有什么意义?现在需要下功夫的,反倒是涉农水利中的社会科学问题,产权问题乃是重中之重。

笔者在会上下结论地说:产权是治理黑土地绕不过去的坎。在场的不少院士、专家立刻表示赞同,并纷纷索要我的发言稿。这使在场的水利官员陷入窘境。其实,中国60多年公有制传承下来的诸多恶行之一,就是破坏财富,因而也就不难理解“公有制是万恶之源”了。只有明晰的产权,财富才能有人爱惜,才不会产生那么多败家子和建筑垃圾。这个简单常识,至今仍被共产主义的乌托邦梦幻所遮蔽。一位从西北农业大学水土保持专业毕业的朋友,在干了20年水土保持、深谙其中内幕后,竟发出这样的感叹:产权不改,水土保持工作已经不能再干了。50多年来上千亿水保投入通通打了水漂!


东北的黑土正在流失。

关于机构改革中的自由裁量权

综上所述,从字面意义上非常有利于水务改革的“和尚多了没水吃”、“一龙治水效率高”等说法,经过实践检验,已经被证明多为欺人之谈。这个荒谬而又可怕的现象,亟待社会和国人了解,并期待决策层做出彻底了断,追究始作俑者的责任。

透过水务改革的乱象,决策层应该注意到:那些有可能在下次机构改革时被撤销的部,为保庙所采取的手段堪称疯狂。但只要不给他们人财物和“试错”的自由裁量权,就不会有随后的各种肮脏交换。事实上,用《红楼梦》“贾府只有门口两个石狮子是干净的”这句话来形容这场闹剧的发起者和反对者,绝不为过。

笔者以为,2008年第75号国务院办公厅文件中关于水利部的“三定规定”,还有某些不尽合理的地方。比如,这个文件在界定水利部主要职责时共列出12条,其中第3条是“负责水资源保护工作,组织编制水资源保护规划,组织拟订重要江河湖泊的水功能区划并监督实施,核定水域纳污能力,提出限制排污总量建议,指导饮用水水源保护工作,指导地下水开发利用和城市规划区地下水资源管理保护工作”。这里,“核定”、“提出建议”、“指导”等用词,为水利硬要“挤入”环保和建设等行业,留下了某种借口,尽管很牵强。事实上,完全可以取消“核定、提出……建议”,既然水污染治理已经归环保,那就不应给其他行业以任何借口。具体工作中,核不核定、提不提出建议,对改变水污染没有影响。

水利部经常强化国务院“三定文件”中的某些用语,如“负责保障水资源的合理开发利用”(第1条)、“实施水资源的统一监督管理”(第2条)、“负责水资源保护工作”(第3条)等等。由于从30年前开始,官方逐渐把“水”这个名词强化其资源属性而称为“水资源”,而所有涉水行业如供排水、污水处理、水土保持等,都与水资源相关,包括污水也可“资源再利用”,这种大而化之的强调“水资源”,模糊了法律意义上的行业边界,导致立法部门也无法用更清晰的概念来界定各行业的职能划分,更使全社会包括水利部自己,都产生“管理水资源者一定高尚”的错觉,也给水利部自认为站在了道德制高点上,拉大旗作虎皮而疯狂扩权,提供了情感基础。

当然,站在本文立场上,2008年国务院文件的另外一些规定,也为我们批评水利部提供了根据。比如,这个文件第2条规定水利部“指导水利行业供水和乡镇供水工作”,说明水利行业根本没有城市供排水职能,因为水利行业供水,是指水利行业所管理的水库,向市政水处理厂供水,而不是授权给水利行业管理城市供排水。按照《中华人民共和国城市供水条例》第七条“国务院城市建设行政主管部门主管全国城市供水工作”,城市建设行政主管部门,即是建设部。此外,2008年75号文件第1条中“编制国家确定的重要江河湖泊的……防洪规划”,第4条中“编制国家防汛抗旱应急预案”等,均说明水利部对愈演愈烈的城市河道缩窄导致的城市型洪灾和水库洪灾,负有责任。

笔者认为,多年来针对大部制改革一直在上演且还在继续的行业间扩权混战,正说明大部制改革势在必行。十几年水务改革乱像只是其中一例而已。每个行业所进行的攻防,似乎都符合经济人逐利本性。从这个意义上说,中国目前国情下各行业间的撕拼有其必然性。然而——还是那句话——政府乃守夜人,乃公共利益或曰全民利益的委托执行者,如果它们视这个根本定位于不顾,只考虑本行业、小团体的利益,甚至只以权贵利益为转移,整个国家岂不乱了套?13亿中国公众的福祉与根本利益又将置于何处?

检验任何一项改革是否成功的标志,是该项改革能否给大多数人带来利益,或是否符合世界发展潮流。1980年代初的中国农村改革,把耕地使用权和收益权还给农民,由此使“社会主义国家吃不饱”在中国成为历史,因而这次农村改革虽并不彻底却广受赞誉。反观水务改革,不但没解决任何问题反倒引发无数矛盾甚至罪恶。这种情况难道应该继续下去么?更何况,水利部的水务改革资本,是公共财政。公共财政是什么?那是纳税人贡献的血汗,并不是水务改革决策人自家的资本金。水利部官员用全国人民的血汗钱豪赌,难道可以容忍么?到了应该向其亮红牌的时候了!(《中国战略分析》2016年创刊号)

(《改革的污名化:中国水务“改革”乱象及成因》连载完,《内幕》第59期)
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