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[两岸] 中国司法改革中,中央与地方的角力

改革开放给中国带来了至少三个领域的变革:经济领域,由中央指导下的计画经济变为市场经济;政治领域,依法治国成为治国基本方针并写入宪法;社会文化领域,由强调集体利益变为强调个人奋斗的价值。

作为政治改革的重要部分,1996年“依法治国”成为中共社会主义建设指导思想之一,并成为治国的基本方针,1999年,最高人民法院发布“第一个人民法院改革五年改革纲要”,司法改革启动。

**改革开放催化司法改革**

司法改革是在至少两点社会现实下发生,一是改革开放带来的社会张力,社会矛盾加剧,人民需要解决问题的出口;第二同样是改革开放引起的,政府改革带来的中央与地方之间权力冲突,这也是中央启动司法改革最直接的原因。

在城市,改革开放最直接的影响是,单位的铁饭碗被打破,大批工人下岗,失去生活保障。在农村,虽然村民可以承包土地,提高了劳动积极性,但是由此带来的土地争议激增,多是地方政府私吞土地征收的补偿款,农民没了地又拿不到钱,或者是工厂企业在农村污染环境,而地方政府为了经济效益包庇资本。不管是城市还是农村,社会矛盾激化,急需政府提出解决社会问题的办法。

另一方面,随著中央政府的管控从经济领域退出,地方政府在地方的发展建设中拥有更大的权力和自主性。一些地方政府不仅阻挠中央推行的政治改革措施,更发展出地方保护主义。这些都让中央地方矛盾加剧,中央意识到急需“再极权化”。

**中央启动司法改革,为“再极权化”服务**

1994年,江泽民在中共十四届四中全会的报告中提到“加强学习现代法律知识”,这一句似乎是无关紧要话被当时具有改革理念的司法部长萧扬注意到,向党中央建议开展法律讲座,成了日后一系列司法改革的滥觞。“依法治国”得到党中央的肯定,并与政治体制改革相结合。当时不管是中央领导人的讲话还是官方媒体评论都显示出,中共依法治国的逻辑是为了恢复中央政府对地方政权的有效控制,服务于再极权化的政治目标及经济发展。

司法改革自启动至今二十馀年,对中国政治和社会的影响巨大。单从司法改革的成效来看,取得的进步不可否认,但是地方与中央的权力角力仍然是司法改革深化的重要阻碍。“法院改革纲要”确定了两类改革路径——审判工作专业化及法院行政制度革新。前者通过提高法官法律知识与与审判能力已经取得明显进展,而且有追求司法系统专业化及去党管司法的趋势。

司法系统在中国一直处于弱势权力地位,地方法院在行政上属于同级地方政府管理,法院的经费主要来自地方政府预算,地方党政势力通过“审判委员会”不当干涉司法审判,以及法官的人事任命来自地方政府、人大及党委,上级法院只有法官的业务监督与考核权。

**中央与地方角力仍未中止**

司法改革试图将地方法院的财政权、人事权收归高等法院,强化地方法院的独立审判权,但是面对地方盘根错节的权力勾结,这三项改革进展缓慢。虽然中央加大了对地方法院的补助,但是法院的主要经费依然来自地方政府,甚至有些中央的补助依然先下发到地方政府,再由地方政府拨给法院,这并没有改变地方法院对政府的财政依赖。虽然法官人事权收归中央在第一个法院改革纲要中就有尝试,但是因为这会明显损害地方对司法系统的管理权,面对阻力颇大,以致在第二个法院改革纲要中尝试就停止。不管是中央还是高院,都没有能力采取更强力的措施推动人事权收归中央,地方党政干预敏感案件的司法地方保护主义,仍然无法得到改善。削减党政干预司法的“审判委员会”的权力,同样经历了中央稳健改革之后走向失败的过程。中央先是试图通过强化法院合议庭功能,减少送“审判委员会”审理的案件数,但是审判委员会却主动介入合议庭案件审理,并转为常设司法机构,“审判委员会”的权力实际没有被弱化,反而加强。甚至,在第二个法院改革纲要中,因为无法削减审判委员会的权力,改革方向变为引入优秀法官加入审判委员会,试图提高审判品质,是中央无法抗衡地方权力的妥协之策。

1999年,“依法治国,建设社会主义法治国家”被写入宪法。二十几年来,中国的司法改革一定程度转变了中共治理方式,社会对于司法审判的期待增加,间接提升了公民权力意识。习近平上台之后,进行了一系列中央权力扩张的措施,中央和地方的权力角力会如何发展,决定了今后司法改革会走向何处。

作者》**吴子游**中国青年研究者,研究专长为性别政治。
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