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解读:皇家委员会究竟是个什么样的机构

3月1日,调查澳大利亚养老业的皇家委员会公布了历时两年得出的调查结果,并提出148条建议,其中部分建议还很可能会被采纳并成为法律条文。

澳大利亚联邦历史上已经存在过130多个临时设置并实施独立调查的皇家委员会(Royal Commission),每个委员会的使命都不相同,而且没有一个是长期设置的机构。然而,这种独立机构却可以影响政府的决策,没有司法权却可以强行传唤证人。

皇家委员会究竟是一个什么样的机构呢?

皇家委员会的起源可以追溯到11世纪的诺曼征服时期。

当时的英格兰国王“征服者威廉”(William the Conqueror)为了征税而成立了一个皇家委员会,派遣数十位委员前往英格兰各地调查人口、土地和财产情况。调查结果后来都用拉丁文写入了调查记录《世界末日书》(Domesday Book)。

今天,皇家委员会作为一种特殊的调查形式已经存在了近千年。

在澳大利亚,皇家委员会是就调查某一问题而临时成立的公共问询机构,也是最高形式的公共调查机构。

这种委员会由国家元首或作为其代表的总督参照政府建议任命设立,调查内容可以针对任何有关“联邦国家的和谐、秩序、善政,或涉及公共目的或联邦权力”的问题。

由于是独立于政府、公开调查重大问题的机构,每一个设立的皇家委员会都有其职权范围和界定的调查对象。

要指出的是,皇家委员会被视为调查重大问题的“最后手段”,只有在其他有关机构都不适合做调查时才会成立。

不过,虽然是临时调查机构,政府在调查期间不能将其解散或让其停止运作。因此,政府需要认真谨慎地制订皇家委员会的职权范围,并决定必须完成调查活动的日期(有时可以协商延期)。

由于皇家委员会是“最后手段”,且开展调查活动的花费高昂,所以不会轻易设立。

1910-1929年期间,澳大利亚共设立了54个皇家委员会,平均每年不到三个。

不过也有例外,比如惠特拉姆政府在执政的三年期间共设立了13个皇家委员会。

皇家委员会调查的问题都非常重要且存有争议,一些调查会持续数年之久。如果调查期间遇到政府换届,新政府也要对上届政府执政时所设立皇家委员会的调查结果做出回应。

因为调查活动多涉及法律,因此皇家委员会的主席多为在任或退休法官。

譬如说,调查银行业的皇家委员会主席就是知名人士、前联邦高等法院大法官肯尼斯·海恩(Kenneth Hayne)。

1902年,澳大利亚在联邦一级设立了战争调查皇家委员会(Royal Commission on the War),对布尔战争(Boer War)中返澳军队运输中出现的重大问题进行调查。

这是澳大利亚历史上的第一个皇家委员会,由作为维多利亚女王代表的总督批准设立,总督任命委员会成员,并决定调查范围和需要解决的问题。前文提到的调查养老业的皇家委员会就是由现任澳大利亚总督批准设立的。

除澳大利亚总督外,各州总督也可以批准成立皇家委员会,对复杂的重要问题进行调查。

比如,皇冠度假酒店集团事件闹的沸沸扬扬后,维州政府设立了调查墨尔本皇冠赌场的皇家委员会(Royal Commission into Crown Melbourne)。由前联邦法院法官、女王御用大律师雷蒙德·芬克尔斯坦(Raymond Finkelstein QC)负责领导调查工作。

此外,联邦也可以与州共同设立一个皇家委员会对某些重大问题展开调查。

有人会问,澳大利亚早已成为一个独立国家,为什么本国最高形式的公共调查机构却依然冠以“皇家”之名?

根据澳大利亚民主博物馆(The Museum of Australian Democracy)网站上的信息,这种调查机构由总督代表王室授予调查任命书,从形式上看还是“皇家的”。

澳大利亚法律改革委员会(the Australian Law Reform Commission)则认为, 由于皇家委员在身份与调查观点上的独立性,应该保留“皇家”之名。

皇家委员会不是司法机构,也不能起诉任何人,却拥有广泛的权力。

按照《1902年皇家委员会法》,皇家委员会可以履行联邦与州法律规定的职能。

比如说,这个机构可用召开听证会在内的多种方式进行取证,将收集的信息用于调查。

召开公开听证会时,皇家委员会会在其网站上进行直播,并提供字幕与澳大利亚式手语传译服务。

如果担心个人隐私暴露,皇家委员会还可以召开私下听证会,期间获得的信息在任何情况下都不会对外界披露。

此外,皇家委员会还可以对有关人员实施入室搜查及电话监听。

值得一提的是,皇家委员会拥有胁迫性的权力,可以强迫个人出席听证会或提供重要文件及证据。

接到皇家委员会发出的传票后,拒绝作证或做伪证,或故意侮辱皇家委员会,让调查工作受到干扰的行为均属违法。

对不配合调查的个人,有关部门会发出搜查令或拘捕令,或两者兼施。

调查期间,任何知情人都可以通过电话、电邮或邮件等方式向皇家委员会提供自己掌握的情况,后者可能会采纳其提供的信息或邀请其参加听证会。

通常,皇家委员会会采纳600余条民众提供的线索。

在最近才尘埃落定的针对养老护理业进行的调查活动中,调查养老业的皇家委员会便听取了641名证人的证词,收到10,500多份材料。

调查活动结束后,皇家委员会将最终报告呈交给总督。

由于皇家委员会不是司法机构,所以无论调查结果如何都不能对任何机构和个人提出起诉,调查结果也对任何机构都没有约束力,更没有权威的法律效力。

然而,皇家委员会的调查报告却对社会产生了深远影响,政府会根据最终调查报告中修改章程,并将报告中提出的部分建议纳入法律。

1997年,调查新州警队的皇家委员会(Royal Commission into the New South Wales Police Service)提出了140项建议,其中大部分建议被纳入法律。

这次调查还导致多名腐败的新州高级警探落网,曾信誓旦旦称警队不存在系统性腐败问题的新州警局局长托尼·劳尔(Tony Lauer)也被迫辞职。

2021年3月,调查养老业的皇家委员会出台调查报告后,澳大利亚政府宣布投入4.5亿澳元全面改革养老业,总理莫里森也表示“皇家委员会现在制定了一个非常重要的路线图。我认为在老年护理方面,这个路线图会用一代人的时间在全国作出改变”。

但是,皇家委员会提出的建议没有法律效力,所以一些建议会由于各种原因而被忽略。

比如说,2019年时调查银行业的皇家委员会提出了76条建议,但有45条建议在今年1月底时仍未落实,还有四条建议被放弃。

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