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[两岸] 缅甸将重回军事独裁?多民族的联邦现实与孱弱的民主改革

缅甸疑似爆发军事政变,国家实质领导人翁山苏姬、总统温敏及其他政府高层传出被军方逮捕拘禁,而且军方媒体也对外宣布缅甸进入为期一年的紧急状态,由缅甸武装部队总司令敏昂莱接管国家权力,事件传出引起国际社会哗然,而且据悉目前军方逐步封锁缅甸对外联系方式,情势相当紧张,这对自2011年开始进行民主改革的缅甸而言,犹如投下了不定时炸弹,过去的军政府独裁是否因此死灰复燃?各界都相当关注。

**政变有理?宪法确保军方政治影响力**

在2012年翁山苏姬当选下议院议员开始,缅甸燃起了民主化的种子,2015年翁山苏姬所领导的“全国民主联盟”(NLD)在664席的国会中获得59%的席次,以过半的优势成为执政党,并握有筹组国家内阁的权力;然而,在2010年公布实施的新《缅甸联邦共和国宪法》中,规定军方的缅甸国防军在上下议院(民族院及人民院)各占四分之一的席次,而且无须经由全国人民投票,由军方直接指定人选担任即可,显然在制度上已保有军方的政治影响力。

不仅如此,纵然国会两院可以选举总统人选,但在政治制度的安排下,军方、上议院及下议院都可以提出总统候选人,在国会投票之后,最高票当任总统,次之则分别为第一及第二副总统,换句话说,军方纵然在国会席次中无法过半,但握有提名权至少可以力保在政府成员中的权力分配。此外,在内阁成员中,军方掌握了国防部、边境事务部等政府人事权,显见国安事务是军方介入国事的重要渠道,执政党领导人及缅甸总统在统领军队的权力几乎被架空。

**与狼共舞:民主与军阀共治多民族联邦**

此外,宪法上保障了军方的政治权力,掌握四分之一的席次,再加上亲近军方的“联邦巩固与发展党”等政党的配合之下,要修宪阉割军方的影响力根本不可能发生,显然除非是缅甸军方自愿遵循民主原则让“军队国家化”,否则缅甸的民主改革前景仍相当险峻。事实如此,2020年缅甸进行国会改选,翁山苏姬的“全国民主联盟”再次获得胜选,且比五年前的席次增加,掌握了七成的国会席次,军方对于民主势力逐渐高涨的担忧不言而喻。

逮捕前,军方对于翁山苏姬再次获得压倒性的胜利感到压力,虽然没有确切的证据仍对外指控选举过程中有舞弊的嫌疑,甚至表示考虑废除宪法暗示发动政变来夺权,当时便可以看出军方对缅甸政情的态度;如今夺权已成事实,也遭到国际社会的批判,而缅甸军方似乎不为所动,显然决议中断民主改革的用意相当坚决。只是,对于过去翁山苏姬在政治运作上和军方妥协共治,虽然有其政治现实的无奈,但事实上却也是缅甸内部政治结构的必然结果。

其实,缅甸实质上是一个类似联邦体制的国家,国内多民族的分布镶嵌在缅甸的历史发展与政治结构之中,虽然缅族占了将近七成的人口,但其他仍有掸族、克伦族、若开族、华人、孟族、克钦族及克耶族等七个主要民族,而各民族都有自己的军队,犹如具有民族色彩的地方军阀,各族所拥有的军事势力,对于缅族所掌控的联邦军就必须采取强而有力的武力压制和政治控制,而这显示了缅甸政治运作的复杂性,同时也让民主化的进展更不容易。

**现实考量:中国务实观望不跟风求友好**

当然,缅甸军方采取疑似政变的方式来控制国家政权,除了有保障军方的宪法问题及国内民族联邦的现实之外,其实也有来自外部国际政治权力因素的影响,就当国际社会同声谴责缅甸军方的同时,中国低调的态度显得凸出,这或许和中国一向保持“不干涉他国内政”的原则有关,但其实也是中国维持周边友好关系的现实考量。早在2017年缅甸爆发军方血洗洛兴雅人时,中国的反应与多数国家相异,肯定这是缅方对“极端恐怖分子”的行动。

而中方的考量无非是希望能保持与边境邻国的友好关系,同时强化双边可以进行的经济合作项目,例如一带一路倡议下的“中缅经济走廊”计画;如今,假若国际社会采取断绝过去对缅甸的经济援助和金融贷款,那么缅甸军政府转投向中国的怀抱也不是不可能。此外,翁山苏姬执政几年也与中国签署了许多合作协议,纵然她是西方对缅甸民主改革所投射的主角,但中国仍需维系与军方的关系,攸关著对外能源安全的战略部署,观望不跟风是务实的作法。

持平而论,缅甸会出现军事政变夺权的情势,并非是偶发的结果,在二次大战后,缅甸历经从英国殖民到筹组多民族的联邦政体,以及也有长达近一甲子军政府领导下的一党独裁,虽然有走向民主开明的意象,军方势力依旧残绕著缅甸孱弱的民主体质,民主与军阀共存一体,在多民族复杂的政治局势下,是合乎现实的政治情境,但也是体现了民主脆弱的无奈感。当然,日后军方有可能顺从众望归还政权,不过,只要军队无法国家化且服从民主政权的一天,以及国内民族问题仍存未解,那么缅甸的民主发展依旧岌岌可危。

延伸阅读

故意对缅甸政变无感? 专家认中国正等待危机带来提高影响力好机会

作者》**吴瑟致** 大学兼任助理教授、两岸政策协会研究员
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